Ga door naar hoofdcontent
ArtikelenDe wedergeboorte van een honderdjarige

De wedergeboorte van een honderdjarige

Dinsdag 1 december 2020Afbeelding De wedergeboorte van een honderdjarige

Zullen de mest-, fosfaat-, stikstof-, biodiversiteit-, CO₂-, energie-, droogte- en bodemcrises leiden tot een herinrichting van het landelijk gebied en een revival van het ruilverkavelingsmechanisme? De auteurs denken van wel.

Onze honderdjarige is de ruilverkaveling: de eerste vrijwillige kavelruil in Nederland ‘De Ballumer Mieden’ (Ameland), in 1916. Nu, honderd jaar later, is de ruilverkaveling opgenomen als hoofdstuk 12 in de Omgevingswet. In de tussentijd was de honderdjarige onderworpen aan de Ruilverkavelingswetten van 1924 (gewijzigd in 1938 en 1941) en 1954 (gewijzigd in 1975), de Landinrichtingswet van 1985, en de Wet Inrichting Landelijk Gebied 2007. De naamgeving van deze wetten is niet zonder betekenis. Waar de wet van 1924 louter diende ter verbetering van de agrarische situatie, diende de wet van 1954 ook de behartiging van ‘andere belangen’, althans, zo zei minister Mansholt destijds, voor zover die in overeenstemming waren met de landbouw. De Landinrichtingswet 1985 gaf de landbouw geen prioriteit meer. Die had als uitgangspunt dat ‘landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven’. Deze beleidslijn is gecontinueerd tot op heden.

Wat vindt de politiek van ruilverkaveling?

Onder de vigerende wetgeving is Gedeputeerde Staten aan zet als het gaat om inrichtingsvraagstukken. De wettelijke ruilverkaveling is daar niet populair gebleken. Slechts twee projecten zijn de afgelopen jaren in uitvoering genomen, Schoonebeek en Franekerdeel-Harlingen. Het lijkt erop dat daarmee na een eeuw ruilverkavelen de situatie van 1916 terugkeert. Net als toen wordt er door de overheid gemikt op vrijwillige kavelruil, en net als toen is het Kadaster als enige toegevoegde deskundige aan zet.

Het Kabinetsperspectief op de Nationale Omgevingsvisie NOVI (Kamerstuk 34682/6) zegt ‘dat het landgebruik in balans moet zijn en dat ruimtelijk opnieuw naar de functionele indeling van het landelijk gebied moet worden gekeken, niet dominant vanuit de landbouwfunctie, zoals bij de ruilverkaveling, maar vanuit alle wensen en ontwikkelingen die op het landelijk gebied afkomen’. In haar opvatting over ruilverkaveling gaat de regering blijkbaar nog uit van de ouderwetse verkaveling uit de Wet van 1954. In gevallen waarin de overheid in meer of mindere mate over onroerende zaken moet kunnen beschikken om het algemeen belang te behartigen, heeft vrijwilligheid op basis van wilsovereenstemming de voorkeur. Voor gevallen waarin wilsovereenstemming uitblijft en een ingreep in de eigendom of andere zakelijke of persoonlijke rechten toch noodzakelijk is, moet aan onteigening worden gedacht, vindt de regering.

Wat vindt de maatschappij?

In het huidige kabinet vinden wij niet veel voorstanders van de ruilverkaveling. Maar in de samenleving wordt er anders over gedacht, en niet door de minsten!

Al op 21 september 2016 stelt de bekende landschapsarchitect Peter de Ruyter in dagblad Trouw dat het alom gewenste behoud van het veenweidegebied pas kan lukken als boeren die wel aangepast willen ondernemen en boeren die dat niet willen via een verplaatsing op de goede plek komen. Waarom zouden we het ruilverkavelingsinstrument daarvoor niet eens afstoffen en dienstbaar maken aan een weerbare natuur?, zo vraagt hij zich af.

In 2018 benadrukt LTO Glaskracht richting Tweede Kamer het belang van herstructurering van glastuinbouwgebieden. De tuinderijen kunnen niet uitbreiden, liggen ingeklemd tussen woningen, bedrijfswoningen liggen op de verkeerde plek, er zijn problemen met de logistiek: LTO Glaskracht wil zeker stellen dat provincies voor die herstructurering het wettelijke instrumentarium ‘landinrichting’ kunnen inzetten en vraagt de minister om dat mogelijk te maken. In lijn met het eerder genoemde kabinetsopvatting laat minister Ollongren in een Kamerbrief van 4 december 2018 weten daar niets voor te voelen, maar toch… de tuinders zien het wél zitten.

In haar troonrede ‘ Duurzame Dinsdag’ (Trouw 3 september 2019) stelt prof. Louise Vet, die het Deltaplan Biodiversiteit leidt, dat het er met de biodiversiteit in Nederland meer dan beroerd voorstaat. Zij voorziet de noodzaak van nieuwe ruilverkavelingen, waarbij bijvoorbeeld coöperaties die samen grond beheren gebiedsgericht grond kunnen uitruilen, om zo, tot ieders tevredenheid, het gebied optimaal in te kunnen richten voor verschillende functies.

Voorzitter IJsbrand Snoeij van de biologische agrarische ondernemingen pleit in vakblad de Boerderij van 23 november 2019 ervoor om rond de Natura2000 gebieden een cordon te leggen van extensieve biologische bedrijven, zodat de circulaire landbouw natuurherstel kan mogelijk maken.

Het gaat maar door: in het Financieel Dagblad van 4 december 2019 stellen de voorzitter van de Wageningen Universiteit prof. Louise Fresco en oud-minister en tevens praktiserend landbouwer Cees Veerman voor om een grotere scheiding aan te brengen tussen landbouw en natuur. Het idee van de Ecologische Hoofdstructuur moet weer worden opgepakt, en er moet een Agrarische Hoofdstructuur komen. De agronoom prof. Rudy Rabbinge voegt daaraan toe dat om deze herverdeling mogelijk te maken gedacht moet worden aan het ruilverkavelingsinstrumentarium.

Paul van Erkelens, langstzittend dijkgraaf in Nederland, zegt in het Friesch Dagblad van 8 december 2019 ter gelegenheid van zijn afscheid als dijkgraaf van het Wetterskip Fryslân, dat er nu ‘eindelijk gehandeld moet worden in het veenweidegebied. Maar waar halen we al het water voor een grootschalige vernatting vandaan? Daarvoor zou opnieuw een grootschalige landinrichting nodig zijn’. RABO-topman Wiebe Draijer pleit in het Financieel Dagblad van 23 december 2019 voor grootschalige herinrichting van Nederland middels ruilverkaveling. Een fonds van de overheid en de financiële sector kan zo’n nieuwe ruilverkaveling mogelijk maken. Hij mikt daarbij in eerste instantie op boeren die bijvoorbeeld klem zitten met hun land bij een natuurgebied, zo stelt hij.

Voormalig minister van VROM Pieter Winsemius doet in een opiniebijdrage ‘Boeren en Milieu hebben baat bij Ruilverkaveling’ (Trouw 11 januari 2020) vergaande voorstellen voor de inrichting van het landelijk gebied. Hij wil het weideland efficiënt indelen, dan kunnen melkveehouders beter uit de voeten en wint de natuur, zo stelt hij. Hij gaat uit van een opdeling van de huidige 1,4 miljoen hectare weideland in drie gebieden. In de eerste plaats een ‘rood’ gebied van zo’n 0,5 miljoen hectare dat optimaal is ingericht voor de hoogproductieve melkveehouderij. Ten tweede: een ‘oranje’ gebied (ook 0,5 miljoen hectare) dat kan fungeren als bufferzone rond steden en het huidige (groene) gebied met natuurbestemming. Ten derde ziet hij voor zich een overloopgebied (ongeveer 0,4 miljoen hectare) met vooralsnog de oranje kleur, maar dat op termijn een andere bestemming dient te krijgen.

En in de recente stikstofcrisis zegt minister Carola Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) dat er misschien aan een ‘verlichte ruilverkaveling’ moet worden gedacht om boeren in de buurt van Natura 2000 gebieden en daarbuiten van plaats te laten verwisselen al naar gelang hun ambitie om een stikstofarme bedrijfsvoering te omarmen. Wij denken dat de minister het stiekem wel ziet zitten met de ruilverkaveling maar in het kabinet alleen staat.

En dan is daar nog de in meerderheid aangenomen motie Moorlag (PvdA)-Smeulders (GroenLinks) (Kamerstuk 34682 nr. 45) ‘overwegende dat de inpassing en herschikking van functies in het landelijk gebied, als gevolg van onder meer de klimaatopgave en de transformatie naar kringlooplandbouw, de inzet van een goed instrumentarium vergen, verzoeken zij de regering, in de volgende versie van de NOVI duidelijk in beeld te brengen hoe instrumenten als grondbank en landinrichting hiervoor ingezet kunnen worden’. Als klap op de vuurpijl stelt het recente rapport ‘Alles kan niet overal’ (het ‘rapport Remkes’) dat het boeren ‘op de goede gronden’ en natuurherstel vraagt om een herinrichting van het landgebruik. Om de ruimtelijke mogelijkheden te verwerkelijken, is er een nieuwe behoefte aan een uitvoeringsorganisatie (landinrichtingsdienst).

Uit bovenstaande weergave blijkt wel dat men in de samenleving aanvoelt dat de oplossing van de grote maatschappelijke problemen te maken heeft met de herverkaveling van de ruimtelijke functies in het landelijk gebied. En men beseft blijkbaar ook dat het mikken op vrijwillige kavelruil in combinatie met onteigening, zoals het kabinet doet, onvoldoende soelaas zal bieden.

Wat vinden wij?

De overheid kan wensen hebben over de inrichting van het landelijk gebied, maar altijd moet worden beseft dat het de eigenaren en pachters zijn die de beschikking over de grond hebben en uitmaken wat ermee gebeurt. Wil de overheid uit algemeen belang ruimtelijke functies in het landelijk gebied herinrichten, dan moet er wel een mechanisme zijn om rechthebbenden daarin mee te krijgen. Landinrichting heeft bewezen dat bij uitstek te kunnen doen. Er is geen alternatief behalve onteigening.

De negatieve bijklank van het woord ‘ruilverkaveling’ heeft te maken met de waardevolle landschappen die met name bij de eerste grootschalige verkavelingen teloor zijn gegaan. Maar na de verbreding van de doelstelling is voor de niet-landbouwkundige ruimtelijke functies juist veel goeds gerealiseerd. Ten gevolge van de latere landinrichtingsprojecten zijn natuur- en landschapswaarden veiliggesteld en gerealiseerd.

Misschien zijn er bij het kabinet ‘oude’ negatieve beelden over het instrument als zodanig. Maar dat is onterecht: het instrument is in een modern jasje gestoken, geheel passend in de huidige tijdsgeest en de Omgevingswet. Met volop participatiemogelijkheden en geavanceerde hulpmiddelen, die tegenwoordig zo ver kunnen gaan dat partijen zelf gezamenlijk een nieuwe toedelingssituatie ontwerpen. Uiteraard is daarbij deskundige en onafhankelijke begeleiding nodig. Ook de doorlooptijd van projecten is aanzienlijk korter dan in het verleden. De rechthebbenden kunnen hun nieuwe kavels tegenwoordig al na circa vier jaar in gebruik nemen. Door het verkorten van de doorlooptijd onder andere als gevolg van ‘slimme’ automatiseringsoplossingen zijn ook de kosten van ruilverkavelingsprojecten aanzienlijk lager dan in het verleden. Het instrument biedt enerzijds volop participatiemogelijkheden maar anderzijds ook garanties voor het eindresultaat; het instrument biedt een grote mate van zekerheid over de realisatie van de overheidsdoelstellingen waarbij tegelijkertijd voor de achterblijvende agrariërs een toekomstbestendig bedrijf wordt gerealiseerd.

Kortom, dit is het goede momentum om een concreet voorstel te presenteren ‘Ruilverkaveling 2.0’ dat aangeeft op welke wijze de huidige uitdagingen in het landelijk gebied opgelost kunnen worden. En is een partij als het Kadaster niet het meest geschikt om een dergelijk initiatief te nemen? Immers, in de afgelopen 100 jaar heeft de landmeter van het Kadaster een centrale rol gespeeld in het landinrichtingsproces en daarbij een prima reputatie opgebouwd.

Wat te doen?

De vraag die met name het Kadaster nu moet stellen is of de huidige mogelijkheden van de ruilverkaveling/landinrichting afdoende zijn om gebiedsinrichting op grotere schaal, zoals hierboven bepleit, mogelijk te maken. Immers, we praten hier niet alleen over projecten met de traditionele omvang van pakweg 5.000 ha, maar ook om gebieden op regionale schaal of mogelijk nog groter. Is er een grondbank nodig? Wat te doen met de door de overheid verworven gronden die vrij van rechten en vergunningen worden gemaakt? Hoe cultuurtechnische expertise te mobiliseren? Het Kadaster zal zich met deskundigen uit de wetenschappelijke wereld hierover moeten buigen, om de politiek van goede ideeën te voorzien. En Immanuel Kant zei: ‘optimisme is een morele plicht’.

Referentie

  1. Stichting De Hollandse Cirkel, Geodetisch-Historische Monografie, nr. 5, 2020

Prof. ir. Paul van der Molen en ir. Martin Wubbe zijn beiden gepensioneerde landmeters van het Kadaster. Paul van der Molen is bereikbaar via pvdmolen01@hetnet.nl

Foto: Overleg met betrokkenen bij het opmaken van het plan in de ruilverkaveling Olst Wezepe (Bron: Martin Wubbe)

Afbeelding voor Paul van der Molen

Paul van der Molen

Volledige biografie